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论中国现行的民族倾斜政策

张卫东

 

    加强民族国家认同是当前的一项世界性难题。中共自建政以来,在加强民族团结和国家认同方面,不可谓不下功夫,但效果并不尽如人意。特别是少数民族人口居多的西藏、新疆地区,矛盾和问题更是此起彼伏,认同危机频频出现。

  近期,中国政府在大规模调研的基础上,先后召开了西藏工作座谈会、全国对口支援新疆工作会议,密集出台了一系列援助措施,并对这些地区的领导人进行了调整。需要关注的是,这些举措能从根本上破解当前的认同危机,促使少数民族地区在稳定中持续、协调发展吗?

  现行的民族倾斜政策并未有效推进国家认同

  中国现行的民族政策是师法苏联老大哥而来,其基本原则是民族平等、民族团结和各民族共同繁荣。从实际执行情况来看,中国政府为了彰显对少数民族的照顾,政治权利和公民利益的天平,大都倾向了少数民族。比如,少数民族中的人大代表比例一直高于汉族,少数民族人员在竞争民族自治地方和民族事务机构的公务员岗位时要给予照顾,对少数民族中的犯罪分子坚持“两少一宽”政策(少杀少捕,在处理上一般从宽),少数民族的子女考大学要加分,计划生育政策比汉族要宽松等。制定这些政策是基于少数民族的实际情况,目的是为了提高他们的发展起点,促进民族团结和共同繁荣,初衷是善意的。但从结果来看,却存在着很大的负面影响。

  由于这些政策是以民族身份划线,实行“一刀切”,又没有设定执行期限,长期执行下来,至少在三个方面造成了负面影响。一是享受优惠政策的少数民族成员,往往把这些政策看作是自己理所当然的基本权利,一旦发生变动和调整,很容易引发群体性反应。2008年,上海市计划取消回族等少数民族公务员的伙食补贴,就造成了较大波动。二是少数民族和汉族的差异与界限不断强化,促使一些少数民族在心理上提升了对本民族的身份认同,却降低了对以汉族为主的国家政权的归属感。三是这些政策还与民族平等原则相抵触,导致部分汉族人士,特别是少数民族聚居区的汉族感受到明显落差,从而酿成民族矛盾。此类教训良多,西藏3·14事件、新疆7·5事件,都与这种政策的执行相关。

  其实,中国悠久的历史为解决民族问题已经积累了诸多可资借鉴的经验。无论是盛唐,还是西汉,抑或大明,凡是民族关系较为融洽的时期,无一例外都是民族平等、民族大融合的时期。不同民族间你来我往的交融史,也促进了中华文明的繁荣昌盛,奠定了中华民族产生的根基。即使是汉族本身,也是多民族融合的结晶。尽管漫长王朝时代的中国,与现代意义上的民族国家不能同日而语,所实行的王朝治理模式也与当今的民族国家迥异,但以民族融合来加强民族团结的做法,却是可以穿越时空的。在此方面,新加坡的种族和谐政策也是很好的例证。

  同时,民族融合背景下的政策关注点,应由民族转向民族与公民兼顾,并以公民为主。无论汉族还是其他民族成员,首先应以公民身份进入政府视野,在享受国家公权照顾和救济时享有平等的机会。其次才是民族身份,在文化、语言、宗教及其他必需的方面受国家保护和照顾。从一定意义上说,只有当民族社会成功转型为公民社会时,民族国家的认同也会有效加强。

  经济援助并不是解决问题的关键

  当然,促进民族融合并不是要否认和消灭民族差异,而是在尊重差异的基础上,有意识地加强民族间的平等交往,消除由彼此对立或隔绝而产出的心理距离。早期北美对印弟安人、日本对阿伊努(爱奴)人的欺凌与同化造成的反抗,应引以为戒。而且,政策的调整和社会的转型都应循序渐进,整体处于弱势的少数民族和少数民族中的弱势群体,必须始终得到足够关照。

  贫穷也会导致一些少数民族对中央政权不满,从而产生对国家的离心力。少数民族地区位处偏远,基础薄弱,如果没有外力的拉动,仅靠自己很难发展起来。所以,给予少数民族地区必要的经济援助无可厚非,也是尊重差异的表现。早在1760~1911年,清政府就曾拨给新疆协饷和专饷,总计近4亿两白银。

  但应该考虑的是,经济发展落后并不是少数民族地区问题的全部,更不是国家认同危机的关键。据中国官方统计,1978年至2008年,中央财政向民族地区的财政转移支付累计达人民币2万889亿4000万元,年均增长15.6%,但其所带来的社会效应却差强人意。在某些地区,宗教和民族文化的影响远胜于物质利益的拉动,心理的隔阂很难用经济的手段消除。而且,运动式的经济援助还容易引起社会反感。在此情况下,就不能奢望这种经济援助能“治百病”,也不能把它当作只是“授人以鱼”的短期政治性行为,更不能让人形成谁闹谁就有好处、大闹有大好处、小闹有小好处、不闹没好处的错误判断。

  经济援助是必需的,但也潜藏着一些隐患,因此,实施经济援助必须从长计议,通盘考虑,精心策划。既要防止“一窝蜂”,虎头蛇尾,治标不治本,又要杜绝出现“按下葫芦起来瓢”的现象。同时还需时刻警惕,一旦当经济援助没有取得预期效果,或出现贪污腐败、贫富分化、环境失衡等新的矛盾点时,也会激化少数民族社群的不满情绪。

  长期来看,经济援助的对象也需由少数民族地区转为贫困地区。尽管两者之间有很大的重合度,但转变后将会使经济援助更有针对性,有益于援助效果的最大化,并且当贫困地区的少数民族与汉族人员一起接受经济援助时,更容易唤醒对自身公民身份的认知,增强对国家的认同感。

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